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征收集体土地上房屋可以适用国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿吗

当前,由于在法律、行政法规层面对征收集体土地上房屋的补偿未作出具体的规范,因而,征收集体土地上房屋的补偿主要依据各省、市地方性规定予以实施,如《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》、《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》、《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》等。对于征收国有土地上房屋,国务院发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,对国有土地上房屋的征收与补偿作了明确具体的规定,是为全国实施国有土地上房屋征收与补偿的统一的法律依据。基于适用不同的法律依据以及集体土地与国有土地在法律属性上的不同,因而征收集体土地上房屋的补偿标准与征收国有土地上房屋的补偿标准存在差异。

实务中,集体土地上房屋的被征收人依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号;2011年9月5日起实施;以下简称《若干问题的规定》)第十二条第二款之规定主张按征收国有土地上房屋的补偿标准给予补偿的案例也不鲜见。那么,集体土地上房屋的被征收人的前述主张应否支持?本文试作探讨。


一、相关规定


1、《土地管理法》第四十八条第二款规定:征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。该条第四款规定:征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准,由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿,并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿,保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。从前述规定来看,《土地管理法》对于征收集体土地上的农村村民住宅,是按征收集体土地上房屋的补偿标准进行补偿安置的,此为征收集体土地上房屋的补偿标准的原则性规定。

2、《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》(法[2005]行他字第5号;以下简称《答复》)规定:行政机关征用农村集体土地之后,被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权,房屋所在地已被纳入城市规划区的,应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定,对房屋所有权人予以补偿安置。从前述规定来看,农村集体土地被征用后,房屋所在地已被纳入城市规划区的,应当按照城市国有土地上房屋的拆迁标准对被征收人给予补偿安置。不过,最高人民法院于2013年4月8日实施的《关于废止1997年7月1日至2011年12月31日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件(第十批)的决定》(法释[2013]7号)废止了《答复》。

3、《若干问题的规定》第十二条第二款规定:征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。从前述规定来看,《若干问题的规定》基本沿袭了《答复》的规定,即具备(1)在征收土地时未就集体土地上房屋进行安置补偿以及(2)在对房屋进行安置补偿时房屋已纳入城市规划区两个条件的,被征收人请求按国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿的,人民法院应予支持。

4、从省、自治区、直辖市等地方人民政府制定的规章等地方性规定来看,对于征收集体土地上的农村村民住宅,一般也是按征收集体土地上房屋的补偿标准来规定执行的,如《暂行规定》)等。《暂行规定》第二十八条(已征未拆地块的征地房屋补偿方案)规定:本规定施行前已办理征收集体土地手续,并已完成土地、青苗、集体资产补偿和被征地人员社会保障手续,尚未实施房屋补偿,本规定施行后实施房屋补偿的,区(县)征地事务机构应当编制征地房屋补偿方案,由区(县)土地管理部门进行公告,并按照第十条第三款的规定听取意见;征地房屋补偿方案由区(县)土地管理部门报区(县)人民政府批准后实施。从前述规定来看,对于征地时未实施房屋补偿,在其后实施房屋补偿时并未区分房屋是否纳入城市规划区,仍然是按照集体土地上房屋征收补偿标准实施补偿。

从上述规定来看,司法解释与上海市地方政府规章就已征未拆地块在补偿时集体土地已纳入城市规划区的情形是否可适用国有土地上房屋征收补偿标准给予被征收人补偿安置之规定并不一致,实务中如何处理,亦成问题。



二、司法意见


就上述已征未拆地块在补偿时集体土地纳入城市规划区的情形是否可适用国有土地上房屋征收补偿标准给予被征收人补偿安置问题,司法实务中,相关案件的司法审判意见存在差异。

经检索相关判例,就前述问题大致有以下几类司法意见:

1

适用国有土地上房屋征收补偿标准给予被征收人补偿。

在路某诉山东省某市某区人民政府行政赔偿赔再审一案中,再审申请人路某就其被征收房屋持有集体土地使用权证,但涉案房屋强拆时,涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上,且所在区域已经纳入城市规划区,一、二审判决均判决按国有土地上房屋征收补偿标准给予陆某赔偿。最高人民法院再审认为“根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定,征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中,路喜成虽然持有集体土地使用权证,但涉案房屋强拆时,涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上,且所在区域已经纳入城市规划区,原审法院依据国有土地上房屋征收补偿标准对路喜成诉求予以判决行政赔偿,并无不当”。可见,最高人民法院系依据《若干问题的规定》并支持按国有土地上房屋征收补偿标准给予路某赔偿的一、二审审判意见。


2

根据实际情况,仍适用集体土地上房屋征收补偿标准给予被征收人补偿。

在四川省某市某区某工厂(以下简称某工厂)诉四川省某市某区国土资源局(以下简称某区国土资源局)、某市国土资源局房屋征收补偿一案中, 某工厂主张,四川省人民政府2006年12月14日作出批复,将某工厂所在土地征收为国家所有,某区国土资源局2016年9月8日才作出征地拆迁补偿告知,补偿时间距离征地时间长达10年,根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定,某区国土资源局应当参照国有土地上房屋征收补偿标准对某工厂地上房屋及附属设施进行补偿。一审法院认为“四川省人民政府批复同意将某工厂所在土地征收为国家所有,某市人民政府遂于2008年11月18日批复同意征收土地补偿安置方案,之后,某区国土资源局一直与琉璃竹木厂就征地补偿进行协商,但未达成一致意见,某区国土资源局对琉璃竹木厂进行征地拆迁补偿,不属于未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的情形,不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。某工厂要求某区国土资源局参照国有土地上房屋征收补偿标准对某工厂地上房屋及附属设施进行补偿,于法无据,本院不予支持。”二审法院亦认可一审前述审判意见。

在殷某诉山东省某市人民政府房屋征收补偿争议一案中,一审法院认为“本案中,原告宅基地上的房屋所在土地征收前为集体土地,补偿时应适用集体土地征收相关法律法规,其地上附着物的补偿标准,应按照济南市人民政府制定的标准执行,不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。至于原告提出的应适用 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款‘征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费’…的主张,山东省人民政府征收土地的批复下达后,被告某市人民政府即作出征地公告并公布了相关的征收补偿标准,涉案土地处在征收补偿阶段,不存在征收农村集体土地未补偿的情况,原告所引用的上述规定在本案中不适用。综上,原告要求被告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对其进行补偿,没有事实和法律依据,不予支持。” 二审法院亦认可一审前述审判意见。

从上述两案法院的审判意见来看,对于政府机关作出征收集体土地决定至实施集体土地上房屋征收补偿虽然时间跨度较长,但因一直处于房屋征收补偿的协商阶段,故不适用《若干问题的规定》即不适用按国有土地上房屋征收补偿标准给予被征收人赔偿或补偿。


3

适用地方性的规定对被征收人实施补偿安置。

在李某诉上海市某区规划和自然资源局责令交地决定一案中,上海市人民政府于2010年9月作出征地批文,上海市某区人民政府于2012年11月批准了征地房屋补偿方案。经多次协商,李某与某区征地事务机构未能达成有效的补偿协议,后经某区征地事务机构多次催告,李某表示不愿签订补偿协议。上海市某区规划和自然资源局遂依法作出责令交地决定书,责令李某交出土地并使用征地房屋补偿方案规定的集体土地上房屋征收补偿标准对李某进行补偿安置。李某不服,向法院起诉并主张适用《若干问题的规定》第十二条第二款按国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿安置。一审法院经审理认为“涉案房屋所在土地原属集体土地,2010年已纳入征地范围,但未实施房屋补偿,属于《暂行规定》第二十八条规定的集体土地已征但房屋未拆、未补的情形,由区(县)征地事务机构编制征地房屋补偿方案,听取相关权利人意见后由区(县)土地管管理部门报区(县)人民政府批准后实施,故被告按照集体土地房屋(征收补偿标准)进行补偿,并无不当。”二审法院亦认可一审法院前述审判意见。可见,在本案中一、二审法院均认为依法制定的征地房屋补偿方案规定按集体土地上房屋征收补偿标准对被征收人进行补偿安置以及某区规划和自然资源部门依据《暂行规定》第二十八条之规定按集体土地上房屋征收补偿标准对李某进行补偿安置合法。



三、我们的观点


结合相关法律法规之规定、相关判例以及实务中的实际情况,就已征未拆的集体土地上房屋在补偿时集体土地已划入城市规划区的情形能否适用国有土地上房屋征收补偿标准对被征收人进行补偿安置之问题,我们认为,从法的位阶效力上来看,《若干问题的规定》作为司法解释,相较于地方性规定而言效力更高,故原则上应适用《若干问题的规定》第十二条第二款之规定,但不能不考虑实际情况而机械地适用前述规定,还应考量以下因素来综合认定是否适用国有土地上房屋的补偿标准对被征收人进行补偿安置。


1、结合征地房屋补偿方案的合法性依法认定。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

《暂行规定》第十条第二款规定,征地公告后,区(县)征地事务机构应当根据调查结果拟订征地房屋补偿方案,并纳入征地补偿安置方案,由区(县)土地管理部门进行公告,公告期不少于30日;征地房屋补偿方案应当包括以下内容:(一)房屋的补偿方式;(二)补偿金额的计算方法;(三)安置房屋坐落、单价;(四)土地使用权基价;(五)价格补贴;(六)签约期限;(七)其他事项。该条第三款规定,区(县)土地管理部门应当就征地房屋补偿方案听取相关权利人意见;相关权利人申请听证的,应当在征地房屋补偿方案公告后5个工作日内提出书面申请;符合条件的,区(县)土地管理部门应当按照规定组织听证;区(县)征地事务机构应当根据征求意见和听证会情况,修改征地房屋补偿方案。

从上述行政法规和地方政府规章来看,征地房屋补偿方案应纳入征地补偿、安置方案,征地补偿、安置方案应依法制定并实施。对于依法制定的征地房屋补偿方案规定按集体土地上房屋征收补偿标准对被征收人给予补偿安置,在其后的补偿实施工作中应执行征地房屋补偿方案。对于部分或个别被征收人因达成不成补偿协议而主张按国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿的请求,根据《土地管理法》第四十八条规定的公平补偿原则,应不予支持,以维护整个征收地块全体被征收人获得征收补偿的公平、统一。


2、结合征收土地时集体土地上房屋未得以实际补偿的原因认定。

在实际的征收工作中,导致在征收土地时集体土地上房屋未得以补偿的原因可能是多方面的。既有可能是征收部门的问题,如征收部门怠于履行实施征收补偿的职责导致迁延日久甚至是若干年而未就被征收房屋对被征收人给予补偿等,也有可能是被征收人的问题,如被征收人提出了超过法定补偿标准的要求而导致未能签订补偿协议等,还有补偿双方因客观的事实争议而无法协商签订补偿协议等,如对被征收房屋面积的争议等。因此,在实际补偿工作中,对于部分或个别被征收人因达成不成补偿协议而提出的要求按国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿的请求,宜结合征收土地时集体土地上房屋未得以实际补偿的原因区分认定:对于因征收部门的问题导致征收土地时集体土地上房屋未得以实际补偿的情形,对于被征收人的前述请求,可依据《若干问题的规定》第十二条第二款之规定予以支持,否则被征收人因长期未获实际补偿的利益损害不能填补;对于因被征收人的问题而不能达成补偿协议的,对被征收人的前述请求应不予支持,否则将可能损及整个征收地块的全体被征收人获得补偿的公平性,同时对该被征收人构成不当得利,易诱发被征收人的道德风险;另外,对于补偿双方处于正常的协商阶段而未签订补偿协议的情形,一般也不能适用《若干问题的规定》第十二条第二款之规定,概因此种情形难谓“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”。


3、按照有利于被征收人的原则,结合补偿与安置的标准依法认定。

从《若干问题的规定》第十二条第二款规定的内容来看,该条款体现了在考量被征收人补偿利益时应在遵循法律规定的前提下遵循有利于被征收人的原则。我们认为,在满足适用《若干问题的规定》第十二条第二款规定之条件下,亦不能一概适用前述规定按国有土地上房屋征收补偿标准给予被征收人补偿。因为在实务中,相同地段的房屋,如现在的城中村,国有土地上的房屋的评估价值往往显高于集体土地上房屋的评估价值,单从评估价值来看,似乎适用国有土地上房屋征收补偿标准更为有利于被征收人,但结合安置的情况特别是安置房屋的情况来看,实务中被征收人按集体土地上房屋补偿标准并获得安置房屋的补偿利益优于按国有土地上房屋补偿标准并获得安置房屋的补偿利益的情形亦不鲜见,故对于部分或个别被征收人因达成不成补偿协议而提出的要求按国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿的请求,应同时结合补偿与安置的标准来综合认定是否支持。另外,实务中,根据依法制定实施的补偿方案,在集体土地上房屋补偿标准并获得安置房屋的补偿利益优于按国有土地上房屋补偿标准并获得安置房屋的补偿利益情况下,亦有被征收人因仅意在撤销征收部门作出的责令交地决定书、以此方式施压征收部门以达其超出法定补偿标准之请求的目的而提出前述请求,应结合有利于被征收人补偿利益的原则对其请求不予支持。

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